凭据笔者及所在团队近年来对天下二十多个省市农村的野外调研，发现近年来我国农村正面临人口和资源单向流出性衰败的风险，这在中西部农村显示得尤为显著。一方面，大量农民涌向都会；另一方面，都会的人口和资源缺乏进入农村的有效途径，效果造成农村的空壳化和衰败。

本文来自微信民众号：IPP谈论（ID：IPP-REVIEW），作者：林绚烂（华南理工大学公共政策研究院副研究员、院长助理），头图来自：视觉中国

我国农村正面临人口和资源单向流出性衰败的风险

一、农村单向流出性衰败的风险

之所以泛起流出性衰败的风险，主要有以下几个方面的缘故原由：

第一，城乡生长严重失衡，农村、农民、农业未能统筹生长。首先，当前城乡生长极不平衡，优质的教育、医疗等公共服务资源主要集中在都会尤其是大都会，许多改造措施不仅没有缓和城乡差距，反而导致都会“虹吸”墟落资源、墟落加速衰败的恶果。

其次，在农村内部，在解决“三农问题”方面，一样平常只强调“农业现代化”，偏重于农业经济，对农村生长和农民民生福利缺乏全盘考虑，效果导致许多农村衰败和农民贫困的问题。

最后，农村缺乏对接都会人口与资源的机制，只有农村的人口和资源流向都会，却很少有都会人口和资源有序流入农村。

第二，农村基本谋划制度亟待完善。首先是土地承包权和谋划权星散的问题。近年来，随着大量农村劳动力外出务工、做生意，农民拥有农村土地承包谋划权却不再种地，而是将土地流转出去，从而导致承包权与谋划权的星散。现在天下已有1/3的农民承包土地流转出去由其他人耕作，这个比例在东部蓬勃省份则超过了1/2。

在这样的靠山之下，若何让土地现实谋划者加倍利便且有保障地耕作土地成为一个现实问题。到现在为止，政策的重点在于承包者，而非谋划者。土地谋划者的权益需要明确化，而且能够获得执法保障。

随着大量农村劳动力外出务工、做生意，农民拥有农村土地承包谋划权却不再种地

其次是土地承包关系的问题。国家划定“保持土地承包关系稳固并恒久稳定”，在实践中，许多地方划定土地不得调整，“增人不增地，减人不减地”，导致土地分配款式的固化，泛起人少地多或人多地少的不公正征象，引发了宽大农民的不满。

再次是团体产权制度改造的问题。在团体林权改造中，一些地方片面强调“分林到户”，增添农民的财富权益，直接导致团体经济的利益受损和生态恶化的结果。

最后是粮食安全隐患的问题。部门农村在土地流转的过程中泛起了非粮化甚至非农化的征象，有损国家的粮食安全战略。

第三，小农和现代农业生长未能实现有机衔接。首先，大多数区域尚未形成以市场需求为导向的农业产业，农业良种化、机械化、科技化、信息化、标准化水平有待提高，涉农转移支付资金缺乏整合，资金投入绩效不高。

其次，有些地方为了培育新型农业谋划主体，盲目推动大规模流转，在土地流转中定义务、下指标、将流转面积和比例纳入绩效考核；还有些地方政府与新型农业谋划主体联合起来打压小农，强制小农流转土地，严重损害农民的利益。

另外，我国的农业社会化服务系统亟待完善，现在还不能有效地为农民提供产前、产中和产后的全过程综合配套服务。

有些地方为了培育新型农业谋划主体，盲目推动大规模流转

第四，农村下层治理系统仍不健全。多数区域的村民自治水平不高，村民的责任感和介入活力不强，法治思维和道德修养也有待提升。另外，农村工作队伍和基本公共服务未能真正下沉到下层。下层治理系统和公共服务系统不健全，使许多农民不愿意留在农村生活。

二、谨防农村单向流出性衰败

科学部署墟落振兴战略，要害的突破口在于农村土地制度。通过完善农村土地制度，确立健全城乡融合生长体制，优化城乡人口与资源的双向流动机制，从而制止泛起大规模的农村单向流出性衰败。

（一）为农民进城缔造优越条件

墟落振兴与都会生长不应是相互对立的两个目的，而应当相互融合、相互支持。墟落振兴战略应坚持城乡融合生长的目的，保持稳健的都会化门路，让农民更多分享经济社会改造的盈利。

第一，谨防以“城乡融合”为名推动大规模的土地流转和“赶农民进城”，“城乡融合”不是以都会化为中央的“祛除农村运动”，而是都会化稳步推进和农村安身立命并行不悖、共同生长。

第二，逐步为进城农民提供同等的市民待遇，尤其是在教育、医疗、住房和社会保障等方面；实行差别化的落户政策，努力实现城镇基本公共服务对常住人口的全笼罩，稳固吸纳农业转移人口。

第三，在深度贫困区域农村，许多农民缺乏响应的技术水平，不具备外出就业创业的能力。针对这一问题，政府应当强化深度贫困区域农村的技术教育，配好教师队伍，落实优惠政策，提供就业创业渠道，改变这些农村贫困落后的状态。

第四，在都会化尚未完成之前，都会还不能为进城农民提供充实的就业和社会保障，应当维护以“城乡之间的代际分工”为基础的“半工半耕”体制，让农民在都会化的过程中“进可攻退可守”，从而削减都会化的风险及其可能带来的社会不稳固因素。

（二）为留在农村的农民提供优越的基础设施

第一，进一步完善承包地“三权”分置制度。所谓“三权”分置，是指划分设置承包地的所有权、承包权和谋划权，强调对现实耕作者的“谋划权”的珍爱。在宽大农村，大多数农民纵然进城务工，也不愿意将农村土地恒久地流转出去，由于他们并不确定未来就能够平稳地留在都会；只要手里有田，纵然进城失败了，他们依然能够退回农村种田。

因此，下一步完善承包地“三权”分置制度，应当注重平衡承包权人和谋划权人的利益，既要珍爱谋划权人的权益，也不能忽略了承包权人的权益。

第二，稳固土地承包关系。十九大讲述提出“第二轮土地承包到期后再延长三十年”，这对农民来说无异于一颗定心丸。然则，需要区分“抽象的土地承包关系”和“详细的土地承包关系”，前者是指“每个农户都有权力从村团体分得一份土地”，后者是指“每个农户都有权力保持从村团体分到的那份土地”。若是稳固的是“抽象的土地承包关系”，则村团体可以凭据土地占有情形在适当的时刻对土地做出调整，确保土地的公正分配；若是稳固的是“详细的土地承包关系”，则土地不得调整。

多数农村都是根据稳固“详细的土地承包关系”来限制土地调整，引发农民的普遍不满；而有些农村则是以稳固“抽象的土地承包关系”为原则，隔几年就对土地举行调整，获得了当地农民的认可。因此，第二轮土地承包到期后再延长三十年，政府着力稳固的应是“抽象的土地承包关系”，允许农村团体凭据公正原则对土地举行再分配。

第三，生长多种形式的适度规模谋划。生长多种形式的适度规模谋划是农业现代化的必由之路，也是农民群众的自觉选择。我国农村耕地面积严重碎片化，不利于提高农业生产效率；一些农村通过土地整理、土地入股、土地托管等方式，扩大了土地莳植规模。

需要指出的是，现有研究解释，耕地面积并非越大越有效率，当面积到达一定水平之后，治理成本和风险成本将大大减损农业生产效率。因此，在农村的土地流转工作中，不应盲目推动大规模流转，不可在土地流转中定义务、下指标、将流转面积和比例纳入绩效考核。

要制止地方政府与新型农业谋划主体联合起来打压小农，强制小农流转土地

第四，深化农村团体产权制度改造，在“保障农民财富权益”和“壮大团体经济”之间举行平衡。虽然从根本上讲，“保障农民财富权益”和“壮大团体经济”是相辅相成的，然则若是处置欠好，就很容易泛起冲突。下一步在深化农民团体产权制度改造时，不应简朴地“一分了事”，而应当在壮大团体经济的同时切实保障农民的财富权益。

第五，健全农业社会化服务系统。在这一方面，地方政府应支持村团体开展统一机耕、排灌、植保、收割、运输等服务，通过州里七站八所提供良种供应、技术推广、气象信息和科学治理等服务，借助当地科研、教育单元开展技术咨询指导、人员培训等服务，从而提升种田的效率，减轻农民种田的辛劳水平。

（三）确立人口与资源有序流向农村的新机制

第一，推动公共服务均等化，指导财政资金更多流向农村建设，从而提升农村尤其是中西部农村的教育、医疗和社会保障水平。要确立农业农村投入稳固增长机制，确保投入只增不减，用财政资金撬动金融和社会资源投向农业农村。

在农业支持珍爱方面，应进一步整合涉农转移支付资金，切实提高投入绩效，通过政府与社会资源互助、政府购置服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险抵偿等措施，动员并规范金融和社会资源投向农业农村，施展财政资金的指导和杠杆作用；补助资金应向新型农业谋划主体倾斜，不让种粮农民和主产区亏损。

第二，培育新型农业谋划主体，探索都会社会资源和农村土地谋划权相结合的新机制。构建现代农业谋划系统的重点是培育新型农业谋划主体和新型职业农民，生长农业生产性服务业，完善新型谋划主体扶持政策，探索多种形式的适度规模谋划，解决“谁来种地”和谋划效益不高的问题。近年来，在土地流转过程中，泛起了莳植大户、家庭农场、互助社等新型谋划主体，他们往往是土地的现实耕作者（谋划权人）。

地方政府应注重培育和规范新型农业谋划主体，探索让都会人口下乡谋划土地的新机制，从而增添农民的收入泉源。对于下乡谋划土地的都会社会资源，既要保障其合法权益，又不使其侵害到通俗小农户以及其他承包权人的利益；制止为培育新型农业谋划主体而培育，尤其是要制止地方政府与新型农业谋划主体联合起来打压小农，强制小农流转土地。

第三，依托现有各种园区等存量资源，整合建立一批农民工返乡创业园，为愿意回乡创业的农民提供平台。政府应强化财政扶持和金融服务，将农民创业与生长县域经济结合起来，吸引都会社会资源下乡，大力生长农产品加工、休闲农业、墟落旅游、农村服务业等劳动密集型产业项目，促进农村第一、二、三产业融合，切实增添农民收入。

本文来自微信民众号：IPP谈论（ID：IPP-REVIEW），作者：林绚烂（华南理工大学公共政策研究院副研究员、院长助理）