文章来自微信民众号：八点健闻（ID：HealthInsight），作者：季敏、华莫杨

导读

昔时国家疾控中央取英文名CCDC，是为效法美国，构建壮大的中央公共卫生系统。然而，中国疾控从来就不是美国CDC那样的天下一体化组织。

在拥有3500个各级疾控中央、19万职员之众的四级疾控系统中，塔尖的国家疾控中央更像一个研究中央。地方三级中央归属各地统领，国家疾控中央仅是营业指导。

2009年新医改，曾有意让疾控系统肩负基本公卫服务。疾控囿于科研机构基因，长于研究而不善政策执行，错过了一次拓展界限直透下层的时机。

新冠疫情中，CDC耗资数亿、历经数年建成的直报系统，在早期近一个月未发挥作用。下一步，革新势在必行。

中国疾控中央外景，纪勇摄

坐落在京郊昌平的国家疾控中央，是一个平时不引人关注，而一旦关注就必有震天动地大事发生的机构。

在它确立仅11个月后，中国发生了震惊天下的非典；在它确立18年后，中国又发生了新冠肺炎疫情。

在已往一个月内，失责、只顾发论文、传言掌门人高福被考察……国家疾控中央（CDC）履历了确立18年以来民众最猛烈的质疑和信任危急。

不外，即便在质疑声最猛烈时，一些有公信力的经济学家和专家，却站出来为国家疾控中央及高福发声。

2月27日，钟南山在一个新闻公布会上示意，此次疫情伸张，是由于“我国CDC职位太低，只是卫健委领导下的手艺部门。在美国，CDC可以直通中央，不需要逐级申报，甚至在特殊情形下可以直接向社会公报。这是需要改变的，CDC的职位要提高，要有一定的行政权。”

钟南山说出了一个对于国家疾控中央角色日渐清晰的认知——

只管受“国家疾控中央”这一名称的影响，民众一度认定它是重大疫情的吹哨人和第一责任人，但现实上，国家疾控中央名实不副，无论从机制照样从实权上，都尴尬重责。

国家疾控中央更像是一个研究中央，确立18年中，也曾有机遇拓展界限，却因长于研究而不善政策执行，最终错过了转型时机。

疫情仍在胶着。然而追寻中国疾控往事，设计未来，已经最先。

“厥后者”国家疾控中央

从北京城区驱车一起向北，进入昌平界内。过了人人耳熟能详的小汤山，再出了北京最大的环线北六环，驶入一条并不宽阔的东西向小路。

路双方白杨树笔直向上，望去几无人烟。初来此地的人，行在路中，往往一边寻思前路何在，一边又怕错过路口。蓦然间——中国疾病预防控制中央的大门就出现在路的北边。

国家疾控中央坐落在昌平区百善镇一片55公顷的土地上。进入宽敞气派的大门后，豁然开朗。和门外淳朴的乡下气息截然差别，这里是经过了最专业设计设计的国家级办公科研园区­。

园区的设置，无一不流露出2003年非典事后，中央财政对国家疾控中央巨额投入的痕迹。

进入大门，走过几百米长的宽阔的主路，来到主楼跟前。有着挑高阳光大厅的灰色五层主楼，庄重，现代。主楼的西边是食堂和专家公寓。主楼东南方，有一座小矮山，林荫茂密，沿着蜿蜒的小路可以爬到山顶小亭子。山下有小湖，再往东行，暗红色的小楼依次排开，这是流行症所、病毒所、性病艾滋病中央等直属单元的办公楼、实验室。楼间一些高峻树木应是此地的“原住民”，而十几年前兴建时移植来的树木也已郁郁葱葱。

中国疾控中央外景，纪勇摄

18年前的2002年1月，当国家疾控中央设立时，外界更习惯叫它的英文简称——CCDC（Chinese Center for Disease Control and Prevention），或称为“中国CDC”。一个是在组织内、体例上存在的“中国疾病预防控制中央”，一个是民众口口相传的“中国CDC”。

在许多熟识中国疾控往事的人士看来，昔时之以是取英文名CDC，正是为了效法赫赫有名的美国CDC，雄图大略，励精图治，构建一个壮大的中央公共卫生系统。然而，除了名称完全一致，二者实质上的相同之处少少。以至于多年来外界频频以美国CDC来要求中国CDC，而后者往往有口难辩。

与美国CDC差别，中国疾控从来就不具备一套真正的天下一体化组织。

作为中央一级的事业单元，国家疾控中央只是中国疾控系统中的一支。换言之，它只是一个中央，现在拥有2000余名职员。与之响应的，则是省、市、县三级的疾控中央，总计达3500余个之多，在天下拥有19万人之众。

中央的这一级疾控中央，与地方上的三级总计3500个疾控中央，虽然都叫疾控中央，却有着截然差别的缘起。整个疾控系统并非一个自上而下一向到底的四级结构。

国家疾控中央设立于2002年1月23日，是在中国预防医学科学院的基础上整合而来。中国预防医学科学院确立于1986年。它的前身，又是1983年卫生部报国务院批准设立的中国预防医学中央。

国家疾控中央确立之初，就是卫生部下属的“全额事业单元”。所谓“全额”，是指由财政全额拨款供养，不许、也无需另行创收。由于是脱胎于预防医学科学院，基础里是个研究机构，其营业强项，主要是围绕重大疾病的研究、预防和控制。现在中国疾控中央下属的几个大所和中央，就是围绕几大类型的疾病结构设置的，如流行症所（针对细菌性感染）、病毒病所、寄生虫病所、性病艾滋病中央、结核病中央、职业病所等等。

2003年非典发作，刚确立不到11个月的国家疾控中央备受关注，在病原体识别、疫情预警方面鲜有建树的疾控，因设立不久，并未受到过多指责，并迎来了伟大的历史时机。

非典之后，各级财政给予天下疾控系统巨额的预算投入。2003年之后数年间，中央财政对国家疾控中央投入很大，投向除了全额预算治理所必须的“养人”用度，许多都化作了种种楼所、实验室、信息化网络和装备等基础设施。

国家疾控中央现在的昌平新址，正是在非典之后的2004年开工建设。此前，疾控中央位于北京二环内南纬路，占地偏狭。办公室和实验室不分，甚至在楼道里做实验，基本达不到实验室尺度要求。更主要的是，南纬路旧址置于人口稠密的市区，存在毒种泄露和染毒试验动物逃逸的隐患，因此决议迁址新建。首期工程2004年6月动工，总投资6.3亿元，总建筑面积7.6万平方米。

至2008前左右，历经四五年的建设，中国疾控中央已具备现在的建制与规模，功效完整，水平已与2002年初建时完全不在一个级别上了。

3500个地方疾控中央可溯至1953年

与中央级的国家疾控中央——1983年方有雏形、2002年才正式设立、定位从预防医学科研逐步扩大到疾控——差别，省、市、县三级疾控中央的历史远为悠久，定位向来清晰，履历十分厚实，最早可溯及1953年。

1953年1月26日，中央政府批准在天下局限内确立卫生防疫站。从省一直建到每个县，两千余卫生防疫站很快建成。同期，爱国卫生运动提议，“灭四害”（昔时是老鼠、麻雀、蚊子、苍蝇；厥后麻雀成了益鸟，替换成了蟑螂）如火如荼，其大部门事情都由各地防疫站肩负落实。

各地防疫站是全额事业单元，职员人为、运营用度国家全包。从上世纪50年月至60年月，举国上下的流行症大战此起彼伏，从鼠疫、霍乱到天花，再从寄生虫病、出血热到麻疹，一个个流行症都被控制甚至根除。这些波澜壮阔的群众战争中，各地防疫站冲锋在前，着力最多。

至上世纪70年月末，中国境内，绝大多数重大流行症已被荡平。与此同时，时代的巨轮滚滚向前，掀开了市场化经济的新篇章。

市场化大潮席卷下，各地医院闻风而逃，纷纷走上自我创收之路。一旦医院市场化，遂迅速波及同处医疗系统的各级卫生防疫站。

70年月末80年月初的防疫站，防控流行症的事情虽仍是主要职责，但因疫苗普及，各种流行症大幅获得控制，这一事情虽主要但已不紧要。和医院差别，防疫站没有诊疗收入，从那里创收？

在“给政策不给钱”的年月，各级防疫站不约而同，以疫苗注射为主要财源。在设计免疫免费疫苗还未开展的年月，民众需要接种的种种疫苗都经防疫站之手。这一滥觞绵延不停，直到今天各级疾控仍在“谋划”种种（设计免疫之外的）收费疫苗接种。

另一方面，昔时卫生监视检查职能也在防疫站麾下。卫生监视检查的局限主要包罗食品卫生、环境卫生、职业卫生和学校卫生等。有了监视、检查职责，也就有了执法权。在谁人年月，尚未明确“收支两条线”，有了执法权，自然也就有了收入，这些收入即被“自收自支”。

至上世纪90年月中后期，防疫站创收之风愈演愈烈。太平时期对流行症防控松懈，而疫苗接种、卫生监视检查反而成了主业。至2000年前后，社会上已屡有质疑声浪，以为长此以往，防疫站已无存在需要。

防疫站是去是留？

艰难整合：从卫生防疫站到疾控中央

此时，中国卫生防疫界有识之士放眼望天下，已知美国CDC之声名卓著、壮大高效。

确立于1946年7月的美国CDC，当初也是“起于寒微”。昔时，美国发作疟疾，东南边陲的乔治亚州系重灾区。美国CDC就是在乔治亚州首府亚特兰大提议确立，早先办公场所仅是“一栋小楼的其中一层”。

美国CDC归属联邦政府的卫生部。最初，CDC争取到了卫生部1000万美元预算，雇佣了不到400人，迅速投入疟疾大战中去，主要任务就是防止疟疾跨州伸张天下。疟疾源头是蚊子，以是CDC的主要配备就是“三大件”：卡车、喷药器、铲子。

消灭掉蚊子和疟疾之后，极具志向和眼光的CDC提议人Joseph Mountin，最先将部门职责扩充为所有流行症的防控，今后将一个“身世细微”的部门不停扩容壮大。1947年，CDC以10美元的名义价钱在亚特兰大购置15英亩土地（约合6万平方米），兴建办公和科研大楼，此地至今仍是美国CDC总部所在。

在由疟疾防控向所有流行症防控扩容后，CDC与时俱进，开疆拓土。譬如，在全球对流行病学尚无看法之时，美国CDC已自觉部署疾病检测系统，局限也从流行症扩展至非感染性的其他重大、多发疾病。

2000年前后，呈现在中国疾控界眼前的美国CDC，历经半个世纪的生长，已是一个庞然大物。其职能涵盖疾病防控、康健促进、突发公共卫生事件应急响应等三大类，手艺先进、功效壮大，雇员已有五六千人。

2000年，时任中国预防医学科学院院长李立明，正是对标美国CDC，提出提议设立中国CDC的构想。在李立明牵头之下，国家疾控中央于昔时筹建，立意高远，目光远大：疾控事业要向“大卫生”迈进，中国CDC要涵盖疾病预防控制、康健珍爱和康健促进三大领域。

李立明，国家疾控中央首任主任，现为北京大学公共卫生学院教授、博士生导师。资料图。

2002年，在中央层面，国家疾控中央崭新亮相，李立明出任首任主任。在地方层面，省、市、县三级数千个卫生防疫站也最先改制。改制步骤，是陆续将卫生监视职能剥离，转而在各地卫生厅（局）之下设置卫生监视所。在不少地方，这一动作，将原防疫站三分之一的职员剥离了出去。厥后，各地防疫站更名疾控中央，仍是卫生局下属的事业单元。至于是“全额单元”（全额拨款），照样“差额单元”（部门拨款，部门资金自筹），由各地卫生局自定。但大多数成为“全额单元”，由地方财政拨款供养。

各地防疫站转疾控中央后，在传统的“五大卫生”（流行症、职业卫生、食品卫生、环境卫生、学校卫生）之外，也逐步增设“大卫生”的新职能，好比慢性病（高血压、糖尿病和结核病等）考察和社区治理、妇幼保健、营养康健、老龄康健和康健教育等。相较国家疾控中央，地方各级疾控中央更重执行和实操。

2003年至2008年前后，从中央至地方，“1 3”的疾控系统已经开端确立。绝大多数地方的防疫站已改为疾控中央，少少数未改的也在2010年左右改制完毕。

在行政上，地方三级跨越3500个疾控中央，划分归属各地卫生厅（局）统领，职员薪酬、运营经费也由前者肩负。因而，各地卫生厅局是各地疾控中央真正的“衣食父母”。在营业上，这3500余个疾控中央接受国家疾控中央的指导，然而——也仅是“营业指导”而已。

同样在2003年~2008年时代，“1 3”疾控系统也在不停演进。整体上，中央层面的“1”动作较大，而地方上的“3”改变不大。在国家疾控中央，至少在形式上，已有将所有重大疾病预防控制纳入彀中的气象。中央虽仍以疾病科研见长，但亦努力确立各种重大疾病的防控实践能力，并进一步夯实笼罩环境卫生、职业卫生、营养康健、妇幼保健、暮年保健、少儿及学校卫生、控烟、卫生应急等领域。

重金打造的＂互助＂：疫情直报系统

这时代，在流行症防控主业上，国家CDC与各地疾控协力，逐步确立起疫情直报系统。直报系统全称为“中国流行症与突发公共卫生事件监测信息系统”，民间俗称“流行症直报网”，始建于2003年下半年，2004年1月1日起试运行，4月1日起正式运行。

这是一个“纵向到底，横向到边”的网络直报系统。“纵向到底”是指，天下包罗下层每个卫生机构在发现法定流行症疫情后，由诊断医生填流行症讲述卡，然后直接通过该网络上报个案信息。该个案信息将直达国家疾控中央及国家卫健委，也同时到达该卫生机构所在的县、地市及省卫健委相关部门与疾控中央。“横向到边”是指，它笼罩天下各级卫生行政机构、疾控机构及所有的医疗卫生机构。从而使得各级卫生行政机构、疾控机构均能在第一时间获得辖区内的流行症发生情形。

2013年5月21日，江西南昌，国家、省、市、县CDC团结事情组开展H7N9人群血清学现场考察——流行病学考察问卷信息网络。图片泉源：中国共产党新闻网。

直报系统建成时，是为应对国家确定的甲、乙、丙三类近40种流行症的上报事情。所谓“直报”，也即任何一家联网医疗机构，由省及市，由县至乡，无论是大三甲医院，照样州里卫生院，一旦发现三类流行症中的任何一种，即可由所在医疗机构专人输入计算机。所有计算机经由专网毗邻，理论上，州里医疗机构发现的个体流行症例，无需百分百确诊（只需疑似）、无需申请批准，无需任何中间环节，即可通过这个24小时开放的直报系统，第一时间直达上级疾控中央，且即时直达国家疾控中央。

2004年起，卫生部下发“不明缘故原由肺炎”讲述的划定，今后，在此前确定的近40种流行症之外，不明缘故原由肺炎病例亦须上报。直报系统的设计逻辑，在于打破层级，互通信息，裨使中枢与末梢无远弗届、时时相通。数年来，中国疾控的这套直报系统通过不停升级革新，已不停增强智能处置信息的功效。譬如，一旦某种流行症在系统中有时间或者空间上的群集，系统即会自动触发预警信号，第一时间转人工举行核实和剖析。

2003年至2008年，包罗疫情直报系统在内的中国疾控系统，已基本完成结构：从中央到地方，四级疾控中央业数年来业已使用了大量财政预算。从职员体例到运营经费，从硬件设施到科研软实力，从流行症防控定位拓展至大卫生，“3 1”疾控系统看似羽翼丰满。

2009年新医改，CDC错失转型时机

2009年，发生了影响中国疾控的一件大事。而这本是国家疾控中央穿透下层的一次绝佳时机。

这年3月17日，中共中央、国务院公布《关于深化医药卫生体制革新的意见》，是为中国新一轮医改的纲要。

在《意见》框架性地提出医药卫生四大系统中，公共卫生服务系统，排名四大系统之首。

公共卫生服务有两大领域：一是涉及公共卫生的一样平常事情，包罗疾病预防控制、康健教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监视、设计生育等；一是重点事情，包罗重大疾病防控系统，以及突发公共卫生事件应急机制。重大疾病中，既包罗流行症，也包罗严重威胁人民康健的慢性非感染疾病、地方病、职业病和出生缺陷等。

在设计公共卫生服务责任系统时，曾提出在2009年~2011年三年间，首先落实“基本公共卫生服务”。所谓基本公共卫生，初期指疾病预防控制、妇幼保健、康健教育等三大项，此为公共卫生服务中的“基本项”。

基本公共卫生服务身负“保基本”和“强下层”两项使命，在政策设计上身负厚望。为此，确立了极其罕有的财政保障机制。2009年，按常住人口计人均基本公共卫生服务经费尺度不低于15元，今后逐年提高到69元。这是财政放置中极其罕有的“法定筹资”机制，意味着在岂论需求的前提下，先行将资金筹集到位。不是“事等钱”而是“钱等事”，决策层对此政策重视可见一斑。

那时，卫生部曾有意让疾控系统来肩负基本公共卫生服务。然而，疾控囿于科研机构基因，长于研究而不善政策执行，最终未能肩负基本公共卫生服务的职能。一来，自身强项在于流行症防控，更愿集中精力于优势领域；二来，妇幼保健、康健教育两项，那时看来边缘化而繁琐，为此增添的人头费早先不外15元~20元，疾控缺乏新增治理职能的动力。

最终，基本公共卫生服务的治理职能，被委派给卫生部下层司。

在下层司接手后，事情重点主要是部署城乡居民康健建档，重点涵盖高血压、糖尿病等慢性病，以及精神类疾病。详细事情实行，乃由下层司每年将公共卫生服务经费，按人头总计，剖析给下层的各个社区卫生服务中央，再由后者详细落实执行。

逾十年之后的今天，老龄化、慢性非感染疾病已成为中国大康健医疗领域的头号挑战。公共卫生服务，现在已与“康健中国”战略紧密毗邻。

而在国家疾控中央这一边，也错过了一次拓展界限直透下层的时机。由此，它未能借势生长与美国CDC“疾病防控”类似的行政职权，只管还保有一定的体例和经费，在职能定位上加倍偏向手艺服务与咨询功效，然而下无支脚，职位尴尬。

新冠疫情后，中国疾控向何处去？

此次新冠疫情中，中国疾控重点突破是在手艺层面。

病毒基因测序、病原溯源、病例检测、疫苗研制，一早即已铺开。国家疾控中央更是分配数批职员驰援湖北，尤其是在病毒检测方面着力，加速了病例确诊。

而疾控所受指摘，在于掌门人高福引以为傲的耗资数亿、历经数年建成的直报系统，在疫情早期近一个月未发挥作用。武汉当地医疗机构在发现早期疑似病例时，并未通过直报系统上报，而依旧接纳口头、邮件方式向卫健系统上级讲述。由此露出，在遇到不明流行症例时，一线医疗机构既无意识、亦无动力和技术使用直报系统，而这恰恰是最需直报“吹哨”之时。

大疫当前，包罗疾控界在内的社会各界，已在筹谋下一步。

社会舆情之一，指出中国疾控系统历久投入不足，人才流失严重。致使遭遇此番大疫，各方面均猝不及防，初期失守。

此种看法，将疫情中反应速度不及政策设计预期，归罪为投入不足。

中国疾控界内部对此多有呼应。有关人才流失问题，已是数年来从中央到地方各级疾控中央不争的事实。人才流失，主要缘故原由是预算不足，待遇低下。

然则，从公然的各级财政公共卫生投入资金来看，“预算不足论”似乎并不确立。无论是从“基本公共卫生投入”的“大疾控”经费来看，照样从各级疾控职员办公科研经费保障的“小疾控”经费来看，财政投入都远远高于GDP增速和财政支出平均增速。作为一个全额事业机构，疾控中央的职员待遇受到法定约束，自然无法和自收自支裁量权更大的公立医院相比，更无法与市场化的研究院所相比。

有看法以为，疾控与其埋怨资源不足，不如努力选择向公共卫生的大领域靠拢，肩负更多职责，争取更多资源。现在，公共卫生职位上升，应紧随“康健中国”战略，将地方疾控与中央整合，因应日益严重的老龄化、慢病危急。云云，则中国疾控可能生长为一个笼罩一切重大疾病防控、将康健防线整体前移至广漠的公卫领域、兼具科研实力与行政能力的全新疾控系统。

社会舆情之二，在于疾控的职能内在冲突。中国疾控系统学习借鉴自美国，但仅仅是形似。塔尖的国家疾控中央更像一个研究中央，行使疫情直报系统获取数据，优势在于科研而不是疫情防控。在中国的事业单元评价系统中，科研功效是伟大的“生产力”，可转化为职称、头衔和职务，最终是实实在在的收益。

投入使用十数年的疫情直报系统，时时刻刻均在捕捉搜集各地三大类近40种流行症病例，数目惊人。

但在疾控系统中，这一大数据的最好用途，是被用作科研。搜索学术期刊数据库，各级疾控中央每年发生的科研论文，不少于同级的三甲医院。

在最近的新冠疫情中，中国疾控掌门人的论文风浪，实在也深深源于这一机构的基因：重科研而非公共卫生紧要处置。而它的对标美国CDC，恰恰是联邦机构中极为强势的吹哨者，天下重大疾病的应急处置中央。

因此，在中国的政府架构中，对应急公共卫生的处置存在一定的职能冲突：部门立法的《流行症防治法》赋予国家卫健委官方吹哨者职位，卫健委依赖于国家疾控实现这一职能，而后者是一个科研主导的机构。另一边，本届政府革新的功效之一的应急治理部空有资源、履历和体制却无缘置喙，也缺乏响应的专业人士。造成在政府的流行症预警系统中，现实职能的落实存有缺位。

因此，疾控中央的职能配备和一样平常激励若何协调，是彻底导入应急事务治理系统，疾控退位成为专业咨询机构？照样发展为美国CDC那样的公共卫生领域的“应急事务部”，有待考察。

社会舆情之三，是主张给予中国疾控中央更大权力，令其在行政、手艺两方面均能贯串到底，对其之下的三级疾控中央实行真正的治理。与之对应，直接将疾控系统升级，从卫健委系统中剥离出来，设立自力的疾控局，实现条条的垂直治理，在卫健委之外自成一套行政系统，类似国家药监局系统。

然而，中国疾控的“3 1”系统，有其历史成因。此外，简朴以单一垂直的组织治理架构，作为解决一切难题、推动革新前行的处方，也忽略了政府组织治理的复杂性。即便在一个垂直的行政治理系统之中，依然存在各级间的上下相同、部门间的平行协调。而这个垂直的行政治理系统，亦须与其他政府系统相同协调。尤其是当遭遇新冠疫情这样的突发重大事件，必须以全社会的发动来应对，任何部门，哪怕是重中之重的疾控部门，亦无力单独应对。

疫情事后，中国疾控系统将往何处去？决策层将以何种头脑主导革新？革新又将若何详细实行？

民众拭目以待。

无论若何，革新势在必行。

文章来自微信民众号：八点健闻（ID：HealthInsight），作者：季敏、华莫杨